سقف الدين العام الأمريكي

نشر في صحيفة الاقتصادية السعودية بتاريخ الجمعة 5/8/2011.

كان من المفترض ان أتناول اليوم في هذه السلسلة من الحلقات عن الدين العام الأمريكي موضوع الإيرادات العامة للولايات المتحدة وأثرها على الدين العام، بصفة خاصة الضرائب، غير أن التطورات التي حدثت هذا الأسبوع حيث حبس العالم أنفاسه في انتظار ما سوف تسفر عنه المحادثات بين الحزبين الديمقراطي والحزب الجمهوري والذي يسيطر حاليا على مجلس النواب الأمريكي بشأن خطط رفع سقف الدين العام الأمريكي، أدت إلى تحويل اتجاهي نحو مناقشة هذه النقطة التي كنت أنوي تناولها لاحقا في نهاية هذه السلسلة من المقالات.  

في يوم الأحد الماضي بلغ رصيد الحكومة الأمريكية 54 مليار دولارا فقط، وهو ما يعني أن سيولة الخزانة الأمريكية تتراجع على نحو سريع لدرجة انه إذا لم يتم رفع سقف الدين العام قبل الثاني من أغسطس فإن الولايات المتحدة لابد وأن تعلن إما توقفها عن سداد التزاماتها، إذا ما حل هذا التاريخ قبل أن تتمكن الإدارة الأمريكية من الحصول على الموافقة على رفع سقف الدين لإرخاء القيود الحالية على موارد الخزانة وتمكين الولايات المتحدة من طرح سندات إضافية بموجب هذا التشريع، أو أن تلجأ الإدارة الأمريكية إلى تخفيض إنفاقها العام بحيث تعطي أولوية أولى لخدمة الدين، على أن تتولى دفع التزاماتها المدنية الأخرى تباعا، وهو ما يبدو لي أنه كان التوجه الأساسي للإدارة الأمريكية للخروج من هذا المأزق بدون أن تؤثر في الأسواق ولكي تحرج الجمهوريين أمام الشارع الأمريكي.

 لحسن الحظ أن مجلس النواب قد وافق مؤخرا يوم الاثنين الماضي، وفي الساعات الأخيرة، على خطة رفع سقف الدين حتى عام 2013، وأنهى بذلك حالة من القلق الشديد التي اجتاحت العالم حول احتمالات انتشار صدمة والتي يمكن ان تنجم عن فشل الحكومة الأمريكية في الوفاء بالتزاماتها نحو خدمة دينها العام. فما هي حكاية سقف الدين، ولماذا أصبح سقف الدين مشكلة في هذا التوقيت بالذات، ولماذا أصبح رفع سقف الدين من عدمه مصدر قلق للعالم اجمع، مع أنه من المفترض أن يكون شأنا داخليا للولايات المتحدة. في هذا المقال نحاول مناقشة هذه التساؤلات.

ينص الدستور الأمريكي على أن الكونجرس هو صاحب الحق في تحديد قيمة الدين العام للولايات المتحدة، وقبل عام 1917 كان لا بد من موافقة الكونجرس على كل دورة  اقتراض تقوم بها الخزانة الأمريكية، إلا أنه مع اشتراك الولايات المتحدة في الحرب العالمية الأولى ورغبة في إعطاء قدر اكبر من المرونة للخزانة في عملية الاقتراض دون الرجوع إلى الكونجرس في كل مرة، فقد تم في عام 1917 إدخال مفهوم سقف الدين Debt Ceiling، ويقصد بسقف الدين تحديد حد أقصى (سقف) لقيمة الدين العام الأمريكي، وطالما ان الدين العام الأمريكي لم يصل إلى هذا السقف فإن من حق الخزانة الأمريكية الاستمرار في عملية الاقتراض بدون الرجوع إلى الكونجرس. بهذا الشكل تتوافر الحرية للخزانة الأمريكية في إطفاء وإصدار السندات طالما أنها لم تتجاوز السقف المحدد للدين، وقد مكن قانون رفع سقف الدين الولايات المتحدة بالفعل من دخول الحرب العالمية الثانية الأولى، من خلال تمكين الخزانة الأمريكية من إصدار سندات طويلة الأجل (سند الحرية)، بالإضافة إلى سندات قصيرة الأجل،

ولكن ما الذي يحدد الحاجة إلى رفع سقف الدين من عدمه؟ لا شك ان الإجابة على هذا السؤال تكمن في حالة الميزانية العامة للدولة، فكلما كانت الميزانية تحقق فوائض أو عجزا محدودا فإن الحاجة إلى رفع سقف الدين تقل، أما إذا كانت الميزانية تحقق عجزا مرتفعا ومستمرا، فإن ذلك يرفع الحاجة إلى رفع سقف الدين تزداد بشكل مستمر مثلما حدث في العقد الماضي من هذا القرن، وعندما يصل الدين إلى السقف المحدد قانونا، فإن قدرة الخزانة على توفير الاحتياجات المالية للدولة تتعطل، كذلك إذا نص تشريع رفع سقف الدين على منع الخزانة من إصدار ديون جديدة للوفاء بالاحتياجات المالية للحكومة في الأجل القصير، أو لتمويل العجز السنوي فإن الحكومة لن تكون قادرة على الوفاء بالتزاماتها ودفع فواتيرها، وعندما يقترب الدين العام من سقفه فإن الخزانة لا بد وان تتخذ إجراءات غير اعتيادية لاستيفاء الاحتياجات المالية الفدرالية، غير أنه وحتى اليوم، لحسن الحظ، لم يتسبب رفع سقف الدين في توقف الحكومة الأمريكية عن الوفاء بالتزاماتها، غير أن مسألة رفع سقف الدين ذاتها قد تسبب من وقت لآخر بعض حالات عدم التأكد حول عمليات الخزانة، خصوصا وأن الدين العام الأمريكي لم يعد أمريكيا، وإنما أصبح بصورة متزايدة ملكا للأجانب، وقد اشرنا سابقا ان حوالي ثلث الدين العام الأمريكي مملوك للأجانب من خارج الولايات المتحدة، لذلك يتصاعد القلق العالمي مع كل عملية رفع لسقف الدين خشية توقف الولايات المتحدة عن خدمة ديونها إذا ما فشلت محادثات رفع سقف الدين.

ولكن لماذا الإصرار على إدخال سقف محدد للدين؟ الإجابة على هذا السؤال تكمن في الحرص على تمكين الكونجرس الأمريكي من استخدام صلاحياته الدستورية في السيطرة على الإنفاق العام، وكذلك اتخاذ التدابير المناسبة للسيطرة على معدلات نمو الدين، بحيث يلتزم الكونجرس والرئيس الأمريكي باتخاذ الإجراءات المناسبة للسيطرة على نمو الإنفاق العام ومن ثم العجز في الميزانية الأمريكية.

منذ أن تم إدخال مفهوم سقف الدين في 1917 وحتى 2010، تم رفع سقف الدين العام الأمريكي 102 مرة، كما يتضح من الشكل رقم (1) الذي يوضح جميع حالات رفع سقف الدين منذ 1919 حتى 2010، ومن ثم يصبح الرفع الذي تم هذا الأسبوع هو الزيادة رقم 103 في سقف الدين الأمريكي. فلماذا هذه الضجة التي أثيرت مؤخرا حول مسألة رفع سقف الدين؟ مرة أخرى الإجابة هي أنها جاءت في وقت حرج للغاية، حيث تتسم استعادة النشاط الاقتصادي في الولايات المتحدة بأنها هشة، وقد انتهز غلاة الحزب الجمهوري فرصة سيطرة الجمهوريين على مجلس النواب وتمسكوا بقضية سقف الدين كطوق للنجاة لوضع مرشحهم القادم في البيت الأبيض محل الرئيس الحالي باراك أوباما، و بدا من الواضح أن أعضاء الحزب الجمهوري على استعداد لتعريض الولايات المتحدة لكارثة مالية من اجل تحقيق مطالب أكثر النواب تطرفا في الحزب. كما أنه من الواضح أيضا ان الانتخابات الأمريكية القادمة بين مرشح الجمهوريين والرئيس أوباما سوف تكون ساخنة جدا وتدور حول قضايا كبيرة، بصفة خاصة حول حجم الحكومة والدين العام والأوضاع الاقتصادية الكلية بشكل عام.

لقد أعلن الرئيس أوباما يوم الأحد الماضي أن الحزبين الديمقراطي والجمهوري قد توصلا إلى اتفاق يجنب الولايات المتحدة التوقف عن خدمة ديونها والذي كان محددا له يوم الثلاثاء 2 أغسطس، وأن الاتفاق سوف يتم التصويت عليه من جانب الكونجرس قريبا جدا. رسميا تمت الموافقة على رفع سقف الدين الأمريكي في مجلس النواب قبل ساعات من الموعد النهائي لتوقف الولايات المتحدة عن خدمة الدين. منذ البداية، وكما أشرت في مقالين سابقين عن الموضوع تم نشرهما على الاقتصادية، لم يكن لدي أدنى شك في أن خطة رفع سقف الدين سوف يتم إقرارها بأي شكل لتجنيب الولايات المتحدة والعالم الآثار السلبية التي يمكن ان تنجم عن ذلك ولإنقاذ الولايات المتحدة من التوقف عن خدمة الدين لأول مرة بسبب الفشل في التوصل إلى اتفاق حول شروط رفع السقف. بمقتضى هذا الاتفاق سوف تباشر الخزانة الأمريكية في إصدار السندات ليبدأ الدين العام الأمريكي في الارتفاع أكثر وأكثر، وأغلب الظن أن التصنيف الائتماني الممتاز للدين الأمريكي لن يتأثر، وسيظل، على الرغم من كل ما يحدث، مصنفا على أنه من أفضل الديون في العالم، حتى وإن تم تخفيض التصنيف فلن يكون عاما، ولن يستمر منخفضا لفترة طويلة.

الأمر المثير للاستغراب في سلوك الجمهوريين هو هذا الإصرار العنيد من جانبهم على فرض شروطهم حول خطة رفع سقف الدين والتي تمثلت في الخطة التي قدمها بوهنر والتي تقضي بخفض كبير في الإنفاق العام الأمريكي وعدم زيادة الإيرادات العامة من خلال الإصلاح الضريبي، الأمر الذي يعني من الناحية العملية أن أوباما سوف يضطر إلى دخول الانتخابات القادمة بمؤشرات سيئة عن الأداء الاقتصادي على المستوى الكلي وبميزانية تعاني من عجز ضخم. ولكن المراقب للأحداث لا يمكن إلا أن يصاب بالدهشة من هذا النفاق السياسي، فمنذ متى يهتم الجمهوريين بعجز الميزانية أو بمستوى الدين العام الأمريكي، والذي هو بالفعل تركة ثقيلة ورثها أوباما من الإدارة الأمريكية السابقة للجمهوريين والتي قامت برفع سقف الدين 7 مرات بين يونيو 2002 و أكتوبر 2008، الأمر الذي أدى إلى تضاعف حجم الدين العام الأمريكي في غضون هذه الفترة القصيرة، كما يتضح من الشكل رقم (2)، الذي يلقي الضوء بصورة اكبر على حالات رفع سقف الدين العام الأمريكي خلال حكم الجمهوريين في فترة الرئاسة السابقة وحتى اليوم.

والآن ما هي تفاصيل خطة رفع سقف الدين الأمريكي والآثار المتوقعة لهذه الخطة؟ وفقا لموقع البيت الأبيض وكذلك ما نشره مكتب الكونجرس للميزانية اليوم الثلاثاء 2 أغسطس، فإن هناك تفاصيل كثيرة لهذه الخطة، ولكني سوف أحاول اختصار هذه التفاصيل بقدر الإمكان. وفقا للخطة فإن تشريع رفع سقف الدين يقضي بالآتي:

·         وضع حد أقصى على الإنفاق التقديري Discretionary spending حتى عام 2021 لخفض عجز الميزانية بحوالي 917 مليار دولارا، وتحقيق التوازن في الخفض بين الإنفاق على الدفاع والإنفاق على جوانب الإنفاق المدني الأخرى غير الدفاع. وسوف يشمل خفض الإنفاق التقديري 350 مليار من ميزانية الدفاع على مدى عشر سنوات، وهو أول تخفيض لميزانية الدفاع في الولايات المتحدة منذ التسعينيات، وذلك في ظل مراجعة لادوار ورسالة وقدرات الولايات المتحدة مع الاستمرار في الالتزام بحماية الأمن القومي الأمريكي.

·         تشكيل لجنة مشتركة من الحزبين لبحث تخفيض العجز في الميزانية بـ 1.5 تريليون دولارا إضافية بما في ذلك الإصلاح الضريبي، على أن تتولى اللجنة المشتركة دراسة الإصلاحات الأساسية، مع منح توصيات اللجنة الأولوية في التصويت في مجلس الشيوخ والكونجرس، ومنع البعض من استخدام الحيل الإجرائية لوقف هذه التوصيات. على أن تقدم اللجنة توصياتها بحلول نوفمبر القادم ويتم التصويت على توصيات اللجنة في ديسمبر القادم.

·         السماح ببعض الإنفاق الإضافي لتعديل مدفوعات الإعانات غير المناسبة، وبصفة خاصة فإن الخفض في الإنفاق على الرعاية الصحية سوف يوضع عليه حد أقصى وسوف تقتصر على مقدمي الخدمة، وفي حال لم تتمكن اللجنة من تقديم مقترحاتها سوف يتم خصم 500 مليار دولار من الإنفاق العسكري بالإضافة إلى الخصومات التي تمت وكذلك إجراء خفض للبرامج الحرجة مثل البنية التحتية أو التعليم.

·         تعديل برامج منح الطلبة والقروض التي يحصلون عليها في إطار برنامج Pell Grant.

·         يتولى المجلسين اقتراح تعديل للدستور الأمريكي بما يضمن توازن الميزانية الأمريكية.

·         رفع سقف الدين مبدئيا بـ 400 مليار دولارا، على أن يتم رفع سقف الدين على مرحلتين لزيادة السقف بما يتراوح بين 2.1 تريليون و 2.4 تريليون. 

·         يلتزم الحزبان بالموافقة على التخفيض المتوازن للعجز، وفي حالة فشل التوصل إلى اتفاق، حول هذا الموضوع يتم خفض الإنفاق بصورة قسرية في 2013 بنسبة 50%/50% بين الإنفاق المحلي والإنفاق على الدفاع، مع حماية الإنفاق على التأمين الاجتماعي والمستفيدين من الرعاية الصحية وبرامج محدودي الدخل من أي خفض في الإنفاق، ولن يتم الخفض الإجباري في الإنفاق قبل 2013 بهدف حماية التعافي الاقتصادي من التراجع مع خفض الإنفاق العام.

·         في الوقت الذي ستبدأ فيه الإدارة الأمريكية بتخفيض الإنفاق فإن التخفيضات الضريبية التي اقرها الرئيس بوش بعد إحداث سبتمبر 2001، سوف تنتهي في 1/1/2013، هذان الأثران سوف يعملان على خفض العجز في الميزانية، وفي حال فشل التوصل إلى اتفاقية متوازنة في هذا الوقت، فإن الرئيس سوف يستخدم حقه في الفيتو لضمان خفض إضافي في العجز بتريليون دولارا من خلال عدم مد الخفض الضريبي على الفئات مرتفعة الدخل.

·         وفقا لتقديرات مكتب الكونجرس للميزانية فإن التشريع سوف يخفض العجز بما لا يقل عن 2.1 تريليون دولارا بين 2012 و 2021.

والآن ما هي الآثار المتوقعة لإقرار مثل هذه الخطة، في الواقع هناك آثار كثيرة لتشريع رفع سقف الدين، ولنبدأ بأهم الآثار الايجابية والتي يمكن اختصارها في إعادة ثقة المستثمرين والأسواق في أدوات الدين العام الأمريكي وتجنب العالم لآثار الصدمة التي كان من الممكن ان تنجم عن توقف الولايات المتحدة عن خدمة دينها العام، وتجنب خفض تصنيف الائتماني للدين الأمريكي، وبالفعل أعلنت وكالة موديز للتصنيف الائتماني أثناء كتابة هذا المقال بأن الدين العام الأمريكي سوف يستمر في الاحتفاظ بتصنيف AAA الممتاز ولن تقوم بتخفيض هذا التصنيف، وإذا لم يتم تخفيض التصنيف الائتماني للولايات المتحدة فأنها سوف تتجنب رفع معدلات العائد على السندات الأمريكية وبالتالي خفض تكاليف الاقتراض للولايات المتحدة، وخفض احتمالات دخول الاقتصاد الأمريكي حالة من الكساد العميق. بالإضافة إلى ذلك فإن من أهم الآثار الايجابية للخطة هو أثرها على الميزانية من خلال الإجراءات العديد المقترحة لخفض العجز، كما سبقت الإشارة.  

أما أهم الآثار السلبية فتتمثل في أن خفض الإنفاق يأتي في توقيت حرج للغاية، فالانتعاش الاقتصادي يواجه مشكلات والنمو يتراجع والبطالة تراوح مكانها على الرغم من جهود تحفيز الاقتصاد.  بعد التوصل إلى الاتفاق على رفع سقف الدين كتب الاقتصادي الأمريكي بول كروجمان مقالا نشر في النيويورك تايمز بعنوان "الرئيس يستسلم"، اعتبر فيه الاتفاق بمثابة كارثة للرئيس أوباما وحزبه وللاقتصاد الأمريكي ككل. لأن الاقتصاد الأمريكي يعاني حاليا من الكساد، وأن أسوا ما يمكن ان تقوم به الحكومة حاليا للاقتصاد هو تخفيض الإنفاق العام، لأن ذلك سوف يجعل الاقتصاد يغرق في الكساد بصورة أعمق وهو ما يؤثر على الإيرادات المستقبلية للحكومة. من ناحية أخرى فإن الاتفاق سوف يخفض الإنفاق بصورة كبيرة بدون ان يكون هناك في المقابل زيادات في الإيرادات العامة.

بقي أن أشير إلى أنه من الواضح أن الدين الأمريكي أصبح بالفعل مشكلة معقدة جدا سواء بالنسبة للولايات المتحدة أو بالنسبة للعالم أجمع، وسوف يتطلب التعامل معها عقودا من الزمن لا بد وان يحقق فيها الاقتصاد الأمريكي خلالها نموا استثنائيا. إلا أنه وبالرغم من كل شيء وبكافة المعايير، فإن الإجراءات التي تم اتخاذها والمزمع اتخاذها المستقبل تعد تاريخية، بصفة خاصة التعديل المقترح للدستور الأمريكي بما يضمن توازن الميزانية الأمريكية.